Le sursaut des villes moyennes

Alors ministre de l'Economie, Emmanuel Macron, lors des 19e Assises de l'Association des petites villes de France (APVF), estime « crucial » de préserver l’investissement local car « les maires sont en première ligne pour préserver la cohésion et l’égalité territoriale ».

On a tâtonné, on s’est trompé d’objectifs, on a cru aux fausses bonnes solutions, on a opéré par interventions ponctuelles. On a empilé les diagnostics, dressé les mêmes conclusions, établi des remèdes, multiplié les psychothérapies, proposé des accompagnements de fin de vie. On a essaimé les colloques, organisé des assises, publié des manifestes, commis des livres blancs* … espéré une politique volontariste, rarement parvenu à un radical changement de paradigme.

Puis, ayant atteint le seuil d’alerte ou prétendu tel par les experts – sur près de 190 centres-villes, le taux moyen de vacance commerciale est passé de 6,1 % à 10,4 % entre en 2001 et 2015, les experts considérant que 6 % est un point d’alarme ‑, on a déclenché les PPI et érigé la dévitalisation des centres-villes au rang de grande cause nationale.

Depuis octobre dernier, tous les articles et publications sur le sujet ne parlent que de lui. Il ne faut pas être pressé : il fait 471 pages et a été produit par l'Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).

Il demeure un diagnostic d’une précision chirurgicale sur la dégradation à l'œuvre entre pôles centraux et périphériques et met le doigt sur le cercle vicieux de la paupérisation en montrant que, passé un certain seuil de destruction d’activités commerciales, la crise des centres-villes s’auto-entretient : démographie moins dynamique, vacance des logements, forte hausse du chômage, taux de pauvreté, chute des prix de l’immobilier et dégradation du patrimoine privé.

Un traitement de fond nécessitant des réponses globales

Il a fallu cet électrochoc pour qu’il soit (enfin) question d’appréhender le sujet par un autre bout de la lorgnette que la seule problématique du commerce (qui n'est qu'un révélateur de problèmes plus structurels, soutiennent les uns) et en faire une question d'aménagement du territoire nécessitant un traitement simultanée d’un ensemble d’enjeux : fonciers et immobiliers, déplacements, habitat et le logement, activités commerciales, qui, finalement « se mettent là où il y a les flux », pour reprendre une expression de la Caisse des dépôts.

Il n’en a pas pour autant épuisé l’encrier ni les annonces. En février dernier, sur la base du rapport de l’ancien sénateur-maire socialiste de Chinon d'Yves Dauge (auteur de quelques faits d’arme dans sa commune : le classement de la Loire au patrimoine mondial de l'Unesco, le maintien de l'hôpital de Chinon, la spécialisation de l'université dans l'ingénierie des milieux aquatiques), l’ex Premier ministre Valls déclinait un « plan national pour la revitalisation des centres historiques en déclin », les plus dégradés (parmi les 600 identifiés essentiellement dans les petites et moyennes villes) susceptibles d'être déclarés « en urgence sociale et patrimoniale » par décret préfectoral.

Et encore et encore, ce 9 mars, un nouveau rapport du CGEED sur le thème du commerce et de la ville durable proposant de refonder les principes de l'urbanisme commercial et exhortant à « une politique ambitieuse de rénovation des périphéries urbaines ». Dans la foulée, ont été annoncées quelques mesurettes, dont la création d'observatoires régionaux et le lancement « avant l'été » d'appels à projets auprès des collectivités pour la réhabilitation de zones commerciales.

En dépit de tout cela, la création de surfaces commerciales a encore augmenté de 22 % en 2016 et plus de 90 % se situent en périphérie**.

Avant de lancer une politique de grands travaux...

Le sujet est volcanique autant qu’il est un défi municipal, intercommunal, métropolitain et régional.

Le diagnostic est largement connu, héritage autant de choix locaux (étalement urbain, hypertrophie commerciale de la périphérie, place de la grande distribution, excommunication de la voiture en centre-ville…) que de décisions nationales (réformes territoriales et administratives, décentralisation, fermetures de services publics, mise à l’écart du « fameux réseau TGV » …), et de facteurs exogènes (désindustrialisation, e-commerce, passé de 8,Md€ en 2005 à 72 milliards en 2016...).

Le traitement global reste à déployer. Mais avant de lancer une politique de grands travaux, des opportunités se dessinent, défendent les « fans » de la planification, qui placent leurs espoirs dans la dernière réforme territoriale, occasion de penser un projet d’ensemble en cohérence à tous les niveaux de planification.

Le SRADDET [schéma régional d'aménagement du territoire et d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires] doit en effet être compatible avec les schémas de cohérence territoriale (SCot). Le DAAC [document d'aménagement artisanal et commercial], qui définit les conditions et localisations d’implantations commerciales, n’est pas encore obligatoire dans les Scot mais pourrait l’être. Le PLUi [plan local d'urbanisme intercommunal] doit édicter les règles d’urbanisme en compatibilité avec le Scot. Plusieurs régions ont même fait de la revitalisation des centres une priorité de leur contrat de plan État-région (CPER).

Aubaine à saisir 

Pierre Jarlier, vice-président de l'APVF : « Les métropoles n'ont pas vraiment besoin de la région. Elles sont déjà connectées au reste du monde ».

"Il faut profiter de la nouvelle dynamique territoriale pour créer un lien fort entre la région et les territoires », avait insisté Pierre Jarlier lors des 19^e Assises de l'Association des petites villes de France (APVF), organisées en mai dernier à La Grande Motte. « Les métropoles n'ont pas vraiment besoin de la région. Elles sont déjà connectées au reste du monde. Le vrai défi des régions, c'est l'interland inframétropolitain », insistait le maire de Saint-Flour et 1^er vice-président délégué de l'APVF.

Habile, l’association soutient que les villes moyennes, où vivraient 17 millions de Français, ont un rôle structurant à jouer, notamment pour faire obstacle aux « fractures territoriales qui se creusent entre les métropoles, très largement soutenues par les réformes territoriales successives, et les territoires ruraux ».

Lors de présentation des résultats régionaux de la Caisse des Dépôts, Richard Curnier, le directeur régional, a bien confirmé que l’investisseur/prêteur/banquier qu’est l’établissement public faisait son grand retour en tant que « caisse des territoires » et que « la requalification des centres-villes » était une priorité.

La veille, le directeur général de la CDC Pierre-René Lemas, confirmait que l'enveloppe des 20 Md€ au niveau national pour le financement des projets de long terme des collectivités serait prolongée jusqu’en 2020. À ce jour, 12 milliards ont été consommés, dont 3 en 2016, et l'ex-secrétaire général à l'Élysée de François Hollande d’insister sur le fait que 51 % de ses prêts aux collectivités vont à des communes de moins de 3 000 habitants. L’investissement dans les territoires par le groupe (y compris les filiales) aurait atteint 5,3 Md€ en 2016 et devrait totaliser 29,5 Md€ d’ici à 2021.

Laboratoires territoriaux     

« Les conventions "Centres-villes de demain" sont une illustration de la façon dont la Caisse des Dépôts peut mobiliser de l'argent public et privé » en faveur des villes moyennes, soutient Richard Curnier. Le directeur régional fait référence à l’offre pour la revitalisation des centres des villes moyennes fragiles lancé il y a un an et en cours d’expérimentation dans une dizaine de « démonstrateurs »***, qui sont autant de laboratoires territoriaux.

Fruit d'un partenariat avec l'AMF, l’association fédérant 35 500 maires et présidents d’intercommunalité, le dispositif « permet de mobiliser tous les outils du groupe : ingénierie technique, juridique et financière, prêts de courts et longs termes, interventions en fonds propres… autour d'une stratégie arrêtée par les élus », détaille le directeur.

Parallèlement, la « Caisse », qui gère plus de 60 % des encours du Livret A (cet argent qui sert précisément au financement des projets de territoire), est engagée au côté des élus à travers les « centre-bourg de demain » de moins de 10 000 habitants, 54 ayant été sélectionnés, dont 7 en PACA mais aucun dans les Bouches-du-Rhône, pour des programmes de revitalisation transversaux. Fin 2016, seuls sept avaient signé une convention d'Opération programmée (OPAH centre bourgs) jusqu'en 2019 pour un montant moyen de 4 M€ par opération.

Miramas, « Centres-villes de demain »

Dans les Bouches-du-Rhône, c'est Miramas qui a été désigné démonstrateur « Centre-ville de demain », convention signée l’an dernier et pour deux ans re­con­duc­tibles entre la Caisse des dépôts et la Métropole. En l’occurrence, pour la ville (25 583 hab.) du nord-ouest métropolitain, où le taux de chômage atteint 18 %, la convention vise à « ac­com­pa­gner fi­nan­ciè­re­ment » le nouveau quartier urbain autour de la gare (friches maîtrisées par la collectivité pour accueillir en priorité jeunes actifs, entreprises innovantes dans le domaine du développement durable et de l’économie circulaire et des équipements de loisir…) et la requalification des espaces publics autour de la place Jour­dan, en pre­nant en charge une par­tie du coût de l'as­sis­tance à maî­trise d'ou­vrage. Mais elle prévoit aussi la rénovation de lo­ge­ments an­ciens et de constructions neuves pour des primo-ac­cé­dants et le trai­te­ment des friches ur­baines, est-il listé dans la convention.

Les élus de ce territoire, emblématique de la désindustrialisation, attendent beaucoup aussi de l’ouverture (prévue le 13 avril) du premier village des marques du sud de la France réalisé par le britannique McArthurGlen. Implanté sur un site de 98 ha classé en zone d'activité économique, dans lequel l’Anglais a investi quelque 110 M€, le village entend surtout être une destination loisirs.

 « L’objectif est de faire de Miramas un site pilote qui puisse inspirer d’autres opérations de rénovation des centres-villes. Nous partageons les réflexions des élus et cherchons les outils et instruments qui pourraient être utiles et efficaces », détaille Richard Curnier, désireux de travailler avec les chambres consulaires, avec lesquels il dit « partager le même ADN » sur le modèle, dans un autre domaine, de la gestion du port d'Antibes, dont la DSP a été confiée au consortium Artémis, regroupant la CCI Nice Côte d'Azur, la Caisse d'Epargne Côte d'Azur et la Caisse des Dépôts.

« En dehors de cette convention avec Miramas, nous sommes engagés sur d'autres actions de redynamisation à Port-de-Bouc, La Ciotat, Aubagne et Marignane. On finance principalement des études pour des projets urbains », ajoute Didier Sorel, directeur territorial de la Caisse intervenant sur le périmètre de la Métropole, qui attend les premiers retours de ces études.

Boîte à outils

Pour la rénovation de son centre-ville, Aubagne a signé le 14 novembre dernier un Contrat d’aménagement et de développement (CDDA) avec le Département.

D'après une enquête réalisée l'an dernier par l'AdCF, les villes semblent encore démunies dans l'utilisation des différents outils mis à leur disposition (on ne compte plus le nombre de programmes aux sigles barbares) : elles interviennent principalement par le Fisac, fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (61 %), un avis communautaire avant la CDAC (50 %), le financement d'animations (35 %), le soutien à l'artisanat et le commerce (33 %), l'observation des dynamiques (27 %) et la requalification/redynamisation des zones (26 %). Elles interviennent beaucoup moins à travers le droit de préemption (3 %), droit reconnu par la loi de modernisation de l’économie (LME), ou le marché d'intérêt national (1 %).

La CCI Marseille Provence confirme qu'elle multiplie depuis quelques années les conventions en AMO, assistance à maîtrise d'ouvrage, avec les collectivités.

« On peut exercer ce rôle sur une stratégie globale ou des axes prédéfinis en accompagnement opérationnel sur du décodage réglementaire, étude de positionnement ou thématique, formation etc. Nous avons par exemple un programme d’accompagnement en cours sur la transition numérique pour les commerçants concernés par un périmètre de réhabilitation », synthétise Adeline Padilla, spécialiste à la chambre de l'aménagement du territoire.

Elle confirme que le Fisac, qui peut subventionner des actions à hauteur de 20 et 30 %, reste à ce jour un outil assez utilisé dans le cadre de la revitalisation de ces villes.

"Depuis 2016, une nouvelle édition, dotée d’un budget de 15 M€, peut concerner des centralités commerciales dégradées avec un fort taux de vacance, ce qui a laissé plus de possibilité aux communes d'y répondre. Un nouvel appel à projet a été lancé en 2017 avec 2 dates butoir : le 27 octobre 2017 pour les opérations individuelles en milieu rural et le 29 janvier 2018 pour les opérations collectives comme la création et la modernisation des halles et des marchés couverts, pour des infrastructures matérielles mais aussi digitales », précise-t-elle .

Les conseils de territoire du Pays d’Aix et de l'Ouest Étang de Berre ont notamment déposé un dossier et devraient être fixés d’ici la fin de l’année.

Pour la rénovation de son centre-ville, Aubagne a pour sa part signé le 14 novembre dernier un Contrat d’aménagement et de développement (CDDA) avec le Département, qui va financer à hauteur de 15 M€ son projet au besoin de financement estimé à 25 M€, dont 11,5 M€ pour « l’attractivité et la redynamisation du centre-ville » (réaménagement des grands espaces, rénovation du complexe sportif, des écoles élémentaires, réhabilitation du patrimoine et modernisation du pôle universitaire Satis - Sciences Arts et Techniques de l’Image et du Son).

Préemption complexe

Les communes ont aussi la possibilité d’actionner un autre levier : se substituer à l’acquéreur lors d’une cession de fonds de commerce, de fonds artisanal ou de bail commercial.

D’abord circonscrite, la préemption a été depuis 2008 élargie aux cessions de terrain à vocation commerciale de 300 à 1 000 m², ce qui ne fait pas que des heureux. Basé jusqu'à présent sur une logique de guichet, il fonctionne dorénavant sur appels à projets et sur la base de critères parfois jugés trop sélectifs par les communes.

"C’est un outil interventionniste en faveur du commerce de proximité et de la diversité commerciale et artisanale mais complexe sur le plan juridique et le coût de rachat et de portage est souvent élevé pour une collectivité », indique pour sa part Adeline Padilla, qui rappelle que la Chambre a développé « une prestation clé en main » pour les collectivités qui s'attaquent au fameux rapport d'analyse, gourmand en données économiques.

Recettes ?

Un rapide tour de France des mesures mises en œuvre au sein des villes, présentées comme exemplaires, aurait tendance à montrer que c’est le mariage de plusieurs types d’intervention et l’option d’une approche transversale qui donnent des résultats tangibles (cf. plus bas).

Rebondissant sur cet axiome, y décelant aussi probablement matière à se dédouaner, la fédération du commerce spécialisé Procos a dégainé le premier palmarès des centres-villes commerçants le 27 janvier dernier, un nouvel entrant dans la catégorie des classements, qui pourrait bien devenir un nouvel outil d'évaluation des politiques commerciales.

En soumettant 200 villes au tamis de plusieurs critères, le spécialiste référent en matière de vacance commerciale en a tiré « quelques facteurs clés de succès ». Parmi ceux-ci, « une politique concertée entre les acteurs, équilibrée sur le plan de l'urbanisme, et multidimensionnelle, intégrant logements, transports, vie économique et sociale, activités culturelles et touristiques...».

Vers la fin d'un conflit d'interêts vieux de ...  ? Du moins, la théorie « le commerce ne peut être considéré comme l'unique levier sur lequel appuyer une politique de dynamisation d'un cœur de ville » semble (enfin) faire consensus.

Adeline Descamps

* Le dernier en date, commis par des fédérations de commerçants. Parmi les solutions avancées : assouplir les règles d'installation, favoriser la reprise des boutiques qui ferment, réduire la fiscalité locale ou encore contrer le dumping fiscal des e-commerçants comme Amazon qui sont exonérés d'impôts fonciers locaux, leurs entrepôts ne constituant pas des magasins assujettis à cette taxe.

** La périphérie attire toujours plus de projets : plus de 90 % des surfaces en projet, soit 4,2 millions de m² tandis que 6 % seulement se concentrent en centres-villes, soit 284 000 m², en baisse continue.

*** Considérés comme des indicateurs de fragilité : vacance commerciale élevée, logements vides et dégradés, déclin démographique, pauvreté, perte d'influence…  et les dix démonstrateurs  : Châlons-en-Champagne, Vierzon, Cahors, Nevers, Valence, Flers, Lunéville, Miramas, Perpignan